自 序
大學自治，一直都是大學法制與高教行政的討論核心，在憲法學術自由保障下的大學自治，建構了大學法制與高教行政下的立法與行政界限。因此，幾乎所有大學法制與高教行政的問題，都脫離不了大學自治的探討宿命。
然而，大學自治在憲法位階的保障，也並非從天而降，是許多大學教授與大學生長期奮鬥的結果。在1994年修正大學法後，第一次出現在制定法的保障，之後 經由大法官釋字第380號、第450號、第563號、第626號以及第684號解釋的努力下，逐漸在大學法制與高教行政上獲得落實。
其中，最重要的莫過於是釋字第684號解釋。過去，學生被認為是特別權力關係的一環，縱使其權利受到侵害，亦不得請求救濟。如此的見解漸漸受到挑 戰，1995年的釋字第382號，雖為學生的特別權力關係開啟一扇窗，但卻在釋義學上被解釋為僅限於國家的侵害必須改變學生的身分，才有救濟的可能。經過 十六年後，大法官在2011年作成的釋字第684號解釋，不僅撬開了大學生救濟的緊箍咒，使得拘束學生的特別權力關係走入歷史，而且也在大學自治與大學生 權利之間，劃出了一條從學術自由出發的判斷界線。
在釋字第684號解釋公布之後，大學的自治權限是否會受限？事實上，大學在學術 自由的前提下，仍會享有其自治的權限，並依其權限訂定校規、處罰學生等等，但如大學自治權限的行使，侵害到大學生的權利時，則屬於基本權衝突的狀況，沒有 何者應該被優先保護的問題。相對地，應該在個案中進行利益衡量，找尋出一個雙方利益可以達成的最大公約數。不可否認地，大學與大學生間的關係在短期間內可 能會處於緊繃狀態，但是，久而久之，雙方會找尋到一個彼此行使權利的最大公約數。舉例而言，在大學訂定規範前，必須給予學生表達意見的機會，這將會減少日 後雙方之間爭議的發生。如此一來，大學與大學生間的關係，將從過去的上下隸屬關係，轉變為彼此平等的關係，學術自由也才有可能落實。
然而，釋字第684號解釋公布沒多久，馬上發生了萬能科大的退學案。在許多報紙的報導上，有大學主管更認為，釋字第684號解釋文莫名其妙，造成學校綁 手綁腳，校內老師也擔心自己的管教權受限，並認為大學應有自治的範圍。也有大學校長表示，法官應尊重學校自主權，如果每個學生有不同要求，老師要怎麼教 學？在此，作者必須認真而嚴肅地提出一個問題。憲法第16條規定：「『人民』有請願、訴願及訴訟之權。」這裡的「人民」是指每一個人民，不可以將學生排除 在外。在這個憲法規定下，大學生本來就可以針對自己的權利被侵害，依法提起申訴、訴願及行政訴訟。釋字第684號解釋只是讓徘徊在特別權力關係的校園，重 新回復到法治國家之內，卻受到大學主管們的重大誤解。在此，其實凸顯了高教行政內的行政人員，不論是來自教育部或各大學，對於大學自治與大學內成員權利的 界限，都沒有清楚的掌握。
事實上，大法官在釋字第684號解釋理由書已經特別提到：「大學教學、研究及學生之學習自由均受憲法之保 障，在法律規定範圍內享有自治之權。為避免學術自由受國家不當干預，不僅行政監督應受相當之限制，立法機關亦僅得在合理範圍內對大學事務加以規範，受理行 政爭訟之機關審理大學學生提起行政爭訟事件，亦應本於維護大學自治之原則，對大學之專業判斷予以適度之尊重。」因此，教育部與各大學應積極類型化出大學自 治的內涵，因為這是大學學生救濟的可能衝突起點，並有助於法院進行審判時的判斷依據。
事實上，大學自治在此，如同宗教自治一般，由其 內部成員所產生的自治規章，因其效力直接來自於憲法上的基本權利（學術自由），其位階應該高於來自於國家的法律，其本質上非屬國家權力的限制，理應不受法 律保留原則的拘束。也就是說，大學並非國家的行政機關，而是屬於社會範疇的權利主體。所以，大學也是學術自由的基本權利主體，當國家干涉大學自治時，大學 可以對抗國家，以追求學術自由的實踐。但是，大學自治並非意謂著大學獨立於國家之外，而創造出一個法外的空間。事實上，大學自治的立法權仍有其界限，只是 這個界限來自於憲法本身，而受到憲法上其他基本權利的拘束。所以，大學法制的設計，在於落實研究、講學與學習自由的保障，同時也保護人民的其他基本權利在 大學的實現，以避免大學自治反而侵犯了學術自由，或限制了人民的其他基本權利，這也是高教行政在大學執行上的界限。
《大學法制與高教 行政》這本學術專論，是作者在台灣學術界完成的第四本教育法專論，可說是作者在完成《法治國在教育行政》與《教育憲法與教育改革》兩本教育法總論後，持續 完成《學校法制與學校行政》教育法各論後，對台灣大學法制各論的教育法學思考。整體而言，在作者的教育法學的體系建構中，完成教育法總論之後，應該至少嚴 格區分學校法制與大學法制，因此在完成《學校法制與學校行政》的建構後，最後對焦在《大學法制與高教行政》。
作者寫這本教育法專論的 主要目的，從專論名為「大學法制與高教行政」可知，是在探討大學法制與高教行政下的法律問題：首先釐清大學自治是大學整體法規範的核心（第二章）；其次， 從釋字第684號出發來探討大學生與大學間的法律關係（第三章），接著特地從兩個角度作進一步的研究，分別是：大學學生自治（第四章）與大學生的入學請求 權（第五章）；並從大學自治檢討大學評鑑制度（第六章）。另外，本書會介紹德國新大學法制中對於教授升等制度的改革（第七章）。再者，從教育券政策檢視大 學教育的憲法定位（第八章），並藉著討論社區大學的實踐與法制化問題，促使社區大學與一般大學並行且互補（第九章）。最後，在結論與建議中，提供一個以憲 法學術自由保障為基礎，為我國大學與高等教育法制的建構，提供一個未來藍圖（第十章）。
周敬凡、盧浩平、紀筱儀、陳碧玉、林宗翰、莊 惠婷、 蔡汶含、許介仁、張永暉、馮欣中、林修睿與黃宗菁等同學，都對這本書的出版有所貢獻，感謝他們。尤其是敬凡與宗翰協助格式化與校對等繁重工作，在此特別致 謝。此外，這本書的完成，還要感謝元照出版公司的良善互動與積極鼓勵，才能在此與讀者相見。
最後，這本書要用心獻給為大學自治奮鬥的教授與學生們，他們是我為大學法制與高教行政用心的感念。
許育典
寫於成大社科大樓研究室
