香港二樓書店 > 公民投票制度與國際間公投案例

序

【民主發展的最後一哩】

　　一、公投民主乃世界大勢之所趨

　　國家的治理須以民意為依歸，也就是說，政府的決策不能脫離民意擅自妄為，因此國家經常針對重要決策交付人民投票表決，而公民投票即成為國家治理的指標。而公民投票所展現的價值正是所謂的直接民主，公民投票是人民參與、決策公共事務的機會，更是人民與生俱有的基本權利，而此種人民的參政權，非因為憲法或法律的賦與而擁有。以人民參政權言之，公民投票即為創制、複決權之行使，與選舉權並行於不悖。

　　在理論上來說，雖然因為間接與直接兩種民主制度有所不同，而使得在政策決定流程中造成一定程度的差異；但此兩種制度並不互相排斥，也不完全對立，在政治民主發展的最後一哩系統範圍之內可以互相配套行使，進而產生互補關係。正因為如此，多數的歐美國家皆實施間接民主與直接民主相混合的制度，強調公民投票與選舉不僅可相互為用，且就國家制度而言，亦具備了「可相容性」的民主機制與交換功能。歐美國家為彌補代議政治之不足，增強民主正當性及公民參政之機會，皆公認以公民創制、複決作為實踐直接民主之必要方法。

　　從另一個角度來說，在憲政運作的架構之中，唯一具有正當性、能夠決定「例外」（exception）情況的力量，就是人民總意志（La volonte geneale）；而能夠讓決定例外的正當力量實現的法定程序，最佳的方式當然就是公民投票。

　　時至今日，政治決策已不是少數政治菁英的專利，所謂的國家最高利益或存在理由（raison d’etat）也不再是執政者專屬的權力黑箱，每一位屬於公眾組成的一員都應該有權決定是否參與政治決策的討論與審議過程，因此以公民投票手段作為決定重大政治走向的方式不但合乎民主潮流，而且也是未來大勢所趨，所以有愈來愈多的國際組織強調公民投票民主的重要性。

　　或有論者表示代議政治的存在便是要有效率地彌補直接民主的缺憾，因為不可能凡事都以公民投票決定，所以要先尊重代議政治的運作。然而這種說法其實頗有值得商榷之處，因為前提是一個運作良好、能夠完整代表最新民意的代議體制底下，才有可能彌補直接民主的不足，否則也有可能不幸淪為假代議之名、行獨裁之實；但即便是代議體制仍具有其侷限，而這個侷限性是制度性的、同時也是本質性的，因此代議體制只能當作選項之一而非絕對且排他的選項。當然，也絕對要避免公民投票的使用成為執政者擴權的幌子，讓公民投票回歸到本質上的實踐。

　　二、公投民主補齊台灣民主履歷

　　公民投票既然是人民總意志的表現，也就是選民透過他們手中的選票將每位公民的意志一個個累積起來的抽象過程，進而凝聚、昇華而成的國家整體意志，展現出國家一致的行動力量，這是一種「由下而上」、屬於人民作主的「民主加法」來推動台灣民主進步的力量。

　　若吾人以台灣選舉的演化來檢視台灣的民主進步過程，更會讓人體認到公民投票的重要性：從一九六九年第一屆增額中央民意代表選舉的開放，人民首次有片面參與國政的機會；到一九九二年國會首度全面改選、一九九六年總統直選的突破，允許人民自己選擇國家元首；再來是二○○四年由陳水扁總統提出的防禦性公民投票，讓人民首度可以直接對國家的公共議題表達自己的選擇，不用再受限於代議政治的怠惰與宰制。這些一步一腳印的民主前進，持續映照著台灣的民主深化歷程，終於也讓我們踏到了今日希望促成公民投票民主的這一步，吾人可將之視為台灣民主化的最後一哩：在這之前台灣的民主成就都是由政府應允人民可以做什麼、有權利作什麼的「解禁式民主」；倘若公民投票民主得以實現，即開啟了由人民告訴政府應該做什麼、不應該作什麼的新時代，亦即真正的「人民做主」；能夠踏進這個階段，台灣才算擁有完整的民主實踐履歷，主權在民的理念也才算是完整的實現。

　　台灣的民主起步雖然較先進民主國家晚了許多，但我們現在也已經走到了要以公民投票價值彰顯民主的最後一哩路。擁有一套真正符合民主精神與內涵的公民投票制度，不僅是替台灣的民主履歷加分，對於促進台灣人民利益與達成國家永續民主發展，也會有正面的幫助。

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