香港二樓書店 > 全球化矛盾：民主與世界經濟的未來

引言：重新框架全球化論述

　　我在一九九七年初出版了一本小書，叫做《全球化走得太遠了嗎？》（Has Globalization Gone Too Far?）。幾個月後，泰國、印尼、南韓，以及東南亞其他國家的經濟就陷入殘破不堪的境地，成為一場巨大國際金融變動的受害者。在此之前，這些國家都享有長達數十年的快速成長，也成了國際金融界與發展專家心目中的寵兒。不過，國際銀行與投資人卻突然間認定這些國家不再是存放資金的安全地點。資金因此急促撤離，貨幣劇貶，企業與銀行破產，這個區域的經濟也隨之崩潰。亞洲金融危機就此而生，首先擴散到俄國，接著到巴西，最後達到阿根廷，連帶也導致長期資本管理公司（Long-Term Capital Management）這個勢力龐大而且備受仰慕的避險基金不支倒閉。

　　我也許可以為自己的先見之明以及時機掌握精準而沾沾自喜。我那本書之所以終究成為其出版機構（位於華府的國際經濟研究所﹝Institute for International Economics﹞）的銷售冠軍，我猜想部分原因是國際經研所向來以堅定倡導全球化著稱。這有點像是反共的尼克森訪問中國所造成的矚目效果。對於全球化的疑慮來自一個出乎意料的角落，自然比較容易吸引目光。「支持全球化的智庫出版了一位哈佛教授的研究著作，警告全球化其實沒有一般宣稱的那麼美好」——啊哈，這可值得注意了！

　　可嘆的是，我的眼光其實一點都不準確。我那本書對於金融市場正在醞釀的危機根本視而不見。實際上，我不僅沒有預見到即將來臨的金融風暴，甚至還決定把金融全球化——每天於全球市場交易的那些價值高達數兆美元的貨幣、證券、衍生性金融商品及其他金融資產——徹底排除於那本書的探討範圍之外，而把焦點聚集於國際商品交易對勞動市場與社會政策造成的難題。我擔心國際貿易與外包的興盛將會導致不平等現象惡化、提高勞動市場的風險，並且侵蝕各國內部的社會契約。我指出，這些衝突必須藉由更廣泛的社會計畫與更好的國際規範予以管理。我之所以決定寫那本書，原因是我在經濟學界當中的同事都對這種擔憂嗤之以鼻，以致錯失了以具有建設性的方式參與公共辯論的機會。我相信我當時的看法是正確的，而且整體經濟學界在那之後也已大幅趨近我當時表達的觀點。可是金融全球化的缺點？那時候我根本沒有意識到這個問題。

　　在亞洲金融危機發生後的幾年間，我的研究愈來愈轉向理解金融全球化的運作方式（以及失能之處）。因此，國際貨幣基金在十年後邀請我針對這項主題提出研究，我覺得自己已經做好準備。我在二○○七年與薩勃拉曼尼亞（Arvind Subramanian）合寫的論文，標題是〈金融全球化為何令人失望？〉。【1】金融全球化承諾能夠協助企業家募集資金，並將風險轉移給經驗深厚且較具承擔能力的投資人。開發中國家受益可望最大，因為這些國家缺乏現金，容易受到各種衝擊，也比較無力分散風險。結果卻不是如此。表現比較好的國家（例如中國）不是獲得資本流入的國家，而是借款給富國的那些國家。仰賴國際金融的國家通常表現得相當糟糕。我們的論文試圖解釋為什麼解除全球金融束縛的做法沒有為開發中國家帶來好處。

　　那篇文章才剛付印，次級房貸危機隨即爆發，席捲整個美國。房市泡沫破裂，以房貸支撐的資產出現價格崩跌現象，信貸市場枯竭，華爾街的金融公司在短短幾個月內集體自殺。政府不得不介入，首先是美國，接著其他先進經濟體也紛紛跟進，做法包括實施巨大規模的紓困方案以及接管金融機構。金融全球化是這場危機的核心因素。房市泡沫以及因此興起的高風險衍生性金融商品，受到亞洲國家與石油國家的超額儲蓄添柴加火。這場危機能夠從華爾街輕易擴散到世界各地的其他金融中心，就是金融全球化促成資產負債表摻和成一團所導致的結果。再一次，我又忽略了即將在不久之後爆發的更大事件。

　　當然，不是只有我這樣。除了極少數的例外，經濟學家都忙著讚譽金融創新，而不是強調各種未受規範的金融活動、所謂「影子銀行系統」的成長所來的危險。如同在亞洲金融危機當中，他們也忽略了危險徵象，對相關風險置之不理。

　　這兩場危機都不該讓人覺得完全出乎意外。亞洲金融危機之後出現了許許多多的分析研究，歸根究底的結果是：在金融資本能夠自由流出流入一個國家的情況下，政府如果試圖掌控幣值，將會導致危險的後果。只要是稍有聲譽的經濟學家，都不可能不懂得這一點，不用等到泰銖於一九九七年八月遽貶。次貸危機也產生了大量文獻，而鑒諸其龐大規模與造成的重大影響，未來無疑還會有更多文獻出現。不過，有些關鍵結論並不難預見：市場很容易趨於泡沫化，不受規範的資金槓桿會導致整體風險，欠缺透明性會削弱信心，早期干預在金融市場衰敗之際是至關緊要的事情。我們不是早自十七世紀著名的鬱金香狂熱以來就已經知道這一切了嗎？

　　這些危機之所以會發生，不是因為不可預料，而是沒有預料到。經濟學家（以及那些聽從他們意見的人）對於他們當時偏好的論述太過自信：認為市場是有效率的，金融創新能夠將風險轉移給最有能力承擔的對象，自律的效果最佳，政府干預是缺乏效率且有害的做法。他們忘了還有其他許多方向極為不同的論述。傲慢造成盲點。我雖是金融全球化的批判者，卻也免不了落入這種陷阱。跟經濟學界的其他人一樣，我也太輕易認定謹慎的規範與中央銀行政策已在先進經濟體當中樹立了足以抵擋金融恐慌與崩潰的屏障，剩下的問題僅在於將類似的安排帶入開發中國家而已。我的論述細節也許有些不同，但仍遵循同樣的大方向。

　　疑慮四起

　　處於全球體系邊緣的國家（例如泰國與印尼）一旦被捲入金融危機，我們就把問題歸咎於那些國家本身，指責他們未能適應體系的嚴格規定。但身在體系中心的國家也一樣遭到危機吞沒之後，我們就怪罪體系，聲稱已到了修正體系的時刻。二○○八年擊倒華爾街並且令美國與其他工業大國屈膝的金融海嘯，已經帶來一股追求改革的新狂熱。那場危機引發了對於全球資本主義（至少是我們在過去二十五年所經歷的那種全球資本主義）是否能夠長久存續的強烈質疑。

　　當初有什麼作為可以防止金融危機發生？問題出在哪裡？是肆無忌憚的房貸放貸者，揮霍無度的借款人，信用評等機構的缺失，金融機構槓桿操作過頭，全球儲蓄過剩，聯準會的貨幣政策太過寬鬆，房利美（Fannie Mae）與房地美（Freddie Mac）獲得的政府保證，美國財政部對於貝爾斯登公司（Bear Sterns）與美國國際集團（AIG）的解救，還是美國財政部拒絕為雷曼兄弟（Lehman Brothers）紓困，抑或是貪婪、道德風險、管制太少、管制太多？這些問題的辯論目前仍然相當激烈，而且無疑也將會持續很長一段時間。

　　宏觀來看，這些問題針對的不過是細節而已。更根本的問題是，我們的基礎論述已經喪失了可信度與吸引力。現在恐怕沒有一個決策人士會相信金融創新是一股促成社會福祉的強大力量，也不會相信金融市場的最佳管理方式是透過自律，或是政府可以任由大型金融機構為自己犯的錯誤付出代價。我們需要一套新的論述，來形塑全球化的下一個階段。這套新論述愈是思慮完善，我們的經濟就會愈健康。

　　全球金融不是論述失去說服力的唯一領域。二○○八年七月，在次貸風暴醞釀期間，為了減少國際貿易壁壘而舉行的全球談判就在各方的憤怒與指責之下陷入破裂。由世界貿易組織（WTO）舉行的這些談判稱為「杜哈回合談判」，自從二○○一年就已展開。在許多反全球化團體眼中，這些談判已成為跨國企業剝削勞工、貧農與環境的象徵。這些談判雖然經常成為攻擊目標，最後卻是失敗於比較平庸的原因。以印度與中國為首的開發中國家認為，美國與歐盟提供的誘因不足以讓他們取消自家的工業與農業關稅。重啟談判的努力雖然持續不斷，世貿組織卻似乎已不曉得該怎麼強化其正當性，也不曉得該怎麼讓自己再度獲得國際社會的重視。

　　這個世界的貿易制度與金融制度在一個重要面向上有所不同。貿易關係體系的衰敗不會在第二天就造成一場大風暴。國家一旦覺得貿易規則太過束縛，不再合乎他們的需求，就會找尋方法違抗那些規則。由此造成的效應通常比較細膩，在從多邊主義與無差別待遇等基石原則逐漸退縮的過程中，這些效應才會慢慢隨著時間顯現出來。

　　開發中國家向來抱怨這個體系有損他們的利益，因為規則都是由大國制定。無政府主義者、環保人士、工會支持者與進步派人士偶爾也會因為明顯的理由而結合起來共同反對全球化。不過，近年來真正的大新聞是富裕國家對這些規則也不再感到滿意。經濟大國的民眾（例如美國）對於經濟全球化的支持度遽然下滑就反映了這種新趨勢。在國家廣播公司（NBC）與《華爾街日報》共同舉行的調查當中，認為全球化對美國經濟有利的人數比例大幅下滑，從二○○七年六月的四二％降到二○○八年三月的二五％。令人訝異的是，這種擔憂也開始出現在愈來愈多的主流經濟學家身上，他們現在都紛紛對全球化號稱有益無害的優點提出質疑。

　　於是，戰後時期代表性經濟學教科書的作者、已故的薩繆爾森（Paul Samuelson），就對他的經濟學家同僚提醒指出，中國在全球化上的得利很可能會由美國付出代價；二○○八年諾貝爾經濟學獎得主克魯曼（Paul Krugman）表示，與低所得國家的貿易不再是規模小到不足以對富國內部的貧富差距產生影響；前美國聯準會副主席布蘭德（Alan Blinder）擔心，國際外包的做法將會對美國造成前所未有的勞動力失調；《金融時報》專欄作家沃夫（Martin Wolf）原是全球化最口才便給的倡議者，卻也對金融全球化的發展結果表示失望；至於柯林頓政府的「全球化先生」，後來又為歐巴馬總統擔任經濟顧問的桑默斯（Larry Summers），則是認真思考各國競相解除國家法規所可能帶來的危險，以及設立國際勞動標準的必要性。

　　這些擔憂雖然比不上得過諾貝爾獎的經濟學家史迪格里茲（Joseph Stiglitz）提出的正面攻擊，卻還是構成智識氣氛的重大轉變。此外，即便是尚未失去信心的人士，對於他們心目中理想的全球化發展方向也還是經常出現嚴重歧見。舉例而言，著名的自由貿易倡導者巴格沃蒂（Jagdish Bhagwati）以及在支持全球化的彼得森國際經濟研究所（Peterson Institute for International Economics）擔任所長的伯格斯登（Fred Bergsten），都挺身指稱批評者過度誇大了全球化的壞處，並且未能充分欣賞其好處。不過，他們針對區域貿易協定的優點所進行的辯論（伯格斯登支持，巴格沃蒂反對），也和全球化的支持者與反對者之間的爭論一樣激烈。

　　當然，這些經濟學家都不反對全球化。他們無意逆轉全球化，而是要創造新的制度與補償機制——不論在美國國內還是在國際上——讓全球化變得更有效、更公平，也更具永續性。他們的政策提議通常模糊不清（甚至根本不予闡釋），也得不到共識。不過，全球化的爭論顯然已從街頭轉移到金融媒體的專欄以及主流智庫的講壇上了。

　　維繫當前這種全球化模型的學術共識，早在世界經濟於二○○八年遭到金融風暴席捲之前就已開始消散。今天，全球化支持者那種充滿自信的態度已幾乎消逝無蹤，取而代之的是憂慮、疑問與不信任。

　　不同的論述

　　世人早已目睹全球化崩潰過一次。以自由貿易與自由資本流動為特色的黃金本位時代在一九一四年戛然而止，在第一次世界大戰之後也無法復興。我們在來年有沒有可能看見類似的全球經濟瓦解？

　　這個問題並非天馬行空的奇想。經濟全球化雖在先進國家促成了史無前例的繁榮，也為中國及亞洲其他地區數以億計的貧窮勞工帶來利益，其基礎卻毫不穩固。國內市場通常受到國家的法規與政治制度所支持，但全球市場卻只有「薄弱的規範」。我們沒有全球反壟斷機構，沒有全球最後貸款者，沒有全球監管機構，沒有全球安全網，當然也沒有全球民主。換句話說，全球市場存在管控薄弱的問題，因此極易陷入不穩定、缺乏效率以及欠缺民意合法性的窘境。

　　由於政府的管控範圍僅及於國家，但市場卻具有全球性質，因此這兩者的不平衡就形成了全球化的致命弱點。健全的全球經濟體系需要這兩者之間的微妙妥協。賦予政府太多權力，會導致保護主義與鎖國政策。給予市場太多自由，會導致不穩定的世界經濟，而且也得不到此種經濟理當協助的人提供社會與政治支持。

　　一九四五年之後的頭三十年由布列頓森林妥協所支配，這個名稱取自新罕布夏州的一座度假村，原因是美國、英國與其他同盟國的決策人士在一九四四年齊聚此地，共同設計第二次世界大戰後的經濟體系。布列頓森林體系是一套粗淺的多邊主義，在促使全球貿易復甦興盛的同時，也允許決策人士將注意力集中在國內的社會與就業需求。這套體系的高明之處在於達成一項平衡，充分滿足了多重目的。這套體系取消了對於貿易流動最嚴苛的部分限制，同時也任由各國政府自行實施它們各自的經濟政策，建立它們各自偏好的福利國家版本。開發中國家則是得以在有限的外部約束下追求各自的成長策略。另一方面，國際資本流動仍然受到嚴格限制。布列頓森林妥協大獲成功：工業國家得以復興並成就繁榮，大多數的開發中國家也經歷了前所未有的經濟成長。世界經濟的興盛達到前所未見的程度。

　　隨著資本在國際上的流動性愈來愈高，先進經濟體又在一九七○年代遭到石油危機重擊之後，布列頓森林貨幣體制終於無法存續下去。這套體制在一九八○與九○年代受到一套更具雄心的經濟自由化與深度整合計畫所取代，目的在於建立所謂的超全球化。現在，貿易協定開始擴張範圍，不再如傳統上只聚焦於進口限制，而是進一步干預國內政策；國際資本市場的控制受到解除；開發中國家也開始遭受龐大壓力，要求它們開放市場接受國外的貿易與投資。於是，經濟全球化本身成了目的。

　　在推促戰後全球化模型超越極限的過程中，經濟學家與決策人士卻忽略了當初全球化得以成功的秘訣。由此帶來的是一連串令人失望的結果。金融全球化最後促成的是不穩定，而非更高的投資與更快速的成長。在各個國家內部，全球化造成了不平等與不安穩，而不是讓所有人都受益。這段時期仍然有驚人的成功案例，尤其是中國與印度。不過，我們後續將會看到，這些國家其實不是在遵循新規則的情況下參與全球化的遊戲，而是選擇採取布列頓森林體系的規則。這些國家並沒有無條件開放國際貿易與國際金融，而是採取帶有重度國家干預的混合策略，使其經濟多元化。另一方面，遵循標準做法的國家（例如拉丁美洲國家）則是備受煎熬。於是，全球化在先前獲致的成功反倒在後來害了自己。

　　如果要把我們的經濟世界安置在穩定的基礎上，就必須更清楚理解市場與治理之間的脆弱平衡。我在本書中將會依據兩項簡單的觀念而提出另一套不同的論述。第一，市場與政府是彼此互補，而不是互為替代。你如果想要更多更好的市場，就必須要有更多（而且更好）的治理。市場要良好運作，國家就不能孱弱無能，而必須強而有力。第二，資本主義沒有單一的獨特模型。以勞動市場、金融、企業治理、社會福利及其他領域的制度安排進行各式各樣的不同組合，都有可能達成經濟的繁榮與穩定。國家通常會依據各自的需求與價值觀而選擇各種不同的安排，而且也確實有權這麼做。

　　這麼說也許聽起來像是陳腔濫調，不過這兩項觀念對於全球化與民主確實帶有重大影響，也將決定這兩者能否相輔相成。你一旦理解市場需要治理與規範的公共制度才能運作良好，並且接受每個國家對於那些制度與規範應該採取什麼形態可能有不同偏好，那麼你由此展開的論述就會通往非常不同的結局。

　　尤其是，你會開始瞭解我所謂的世界經濟的基本政治三難困境：我們無法同時追求民主、民族自決與經濟全球化。我們如果要推動全球化進一步發展，就必須放棄民族國家或者民主政治。我們如果要維持並且深化民主，就必須在民族國家與國際經濟整合之間做出選擇。而我們如果想要保有民族國家與自決權，就必須在深化民主與深化全球化這兩者之間做出選擇。我們的問題正是源自我們不願意面對這些無可迴避的抉擇。

　　儘管我們有可能同時追求民主與全球化，但前述的三難困境顯示，要做到這一點，就必須創造出一個全球政治社群，其雄心遠遠超越我們至今為止見過或是在近期有可能目睹到的組織。那樣一個政治社群將會要求以民主方式制定全球規章，並且由遠勝於目前的問責機制來支撐。這類民主全球治理絕對是癡心妄想。我將會指出，民族國家之間存在著太多差異，其需求與偏好絕不可能納入一套共同的規則與制度當中。不論我們能夠促成什麼樣的全球治理，一定都只能支撐有限的經濟全球化。我們當今這個世界的龐大多樣性使得超全球化無法與民主相容。

　　所以，我們必須做出一些選擇。且讓我明白提出自己的抉擇：民主與民族自決應當放在超全球化之上。民主國家有權保護自己的社會安排，而這項權利一旦與全球經濟的要求出現衝突，必須讓步的應該是後者。

　　你也許會認為這項原則將會導致全球化的終結。其實不然。我希望能夠以本書說服你，重新將權力賦予民族民主國家，實際上可為世界經濟提供更安全也更健康的基礎。這正是全球化的終極矛盾所在。一套稀疏的國際規則，為國家政府留下充分的操作空間，才是比較好的全球化。這樣的制度能夠應付全球化的缺點，同時又保有其重要的經濟效益。我們需要聰明的全球化，不是最大程度的全球化。

　　經濟學家也是人

　　長久以來，經濟學家與政策顧問對於經濟全球化產生的緊張與脆弱一直極為短視。他們把一切的障礙都歸咎於無知或甚至是各式各樣的保護主義者只圖自利的遊說行為。一心一意追求全球化，不免會凸顯出各種相互競爭的價值觀與理想之間的衝突，但他們對這些正當的衝突並未投以足夠的關注。他們忽略了運作良好的市場與目的性的國家行動之間的關聯。因此，他們開出的藥方有時候也就不免弊多於利。此外，他們也錯失了無數機會，未能以自己行業裡的工具發揮更好的效果。

　　因此，本書也無可避免地必須探討經濟學家與他們的觀念，探討他們告訴自己與別人的論述。本書將說明這些論述如何形塑了我們的世界，如何差點終結那個世界，以及如何能夠運用其中許多經濟觀念在當下建立一個更好的全球經濟體系。像我這樣的經濟學家，會認為觀念極其重要（尤其是經濟學家的觀念）大概是很自然的事情。不過，我認為這些觀念造成的影響再怎麼強調也不為過，因為這些觀念形塑了我們對世界的理解，形塑了政治人物及其他決策人士之間的對話，並且一方面限制同時又擴展了我們的選擇。政治學家、社會學家、歷史學家及其他人無疑也會認為他們的專業具有同樣的影響力。政策選擇必然會受限於特殊利益及其政治組織，受限於更深層的社會趨勢以及歷史條件。不過，由於經濟科學在技術上的高度發展以及確定無疑的外表，因此至少從第二次世界大戰結束以來就一直占上風。經濟科學提供了我們討論公共政策的詞彙，也形塑了我們的集體思考方式。凱因斯說過這句名言：「就算是最務實的決策人士，通常也掙脫不了過世很久的經濟學家所提出的觀念。」不過我覺得他這句話說得還不夠有力。造就過去五十年來種種政策的觀念，正是源自經濟學家，而且那些經濟學家（大多數）都仍然健在。

　　經濟學家經常受到不公正的評價。他們被視為市場基本教義派，對於效率和經濟成長以外的事物，例如社群、社會價值或公共目標都置之不理。據說他們提倡物質消費、貪婪與自私，而不理會其他道德規範與社會合作行為。大多數人心目中的經濟學家，就是傅利曼（Milton Friedman）的模樣，無窮無盡地宣導自由市場的優點與政府干預的危險，無論在住宅、教育、健康、就業、貿易或其他領域都是如此。這樣的形象一點都不合乎事實。經濟學家使用各種架構分析世界，其中有些架構偏好自由市場，有些則不然。大部分的經濟研究其實都致力於理解能夠改善經濟表現的政府干預類型。非經濟動機與社會合作行為已愈來愈成為經濟學家研究對象的一部分。

　　問題不在於經濟學家是自由市場基本教義派的大祭司，而在於他們與一般人一樣免不了相同的捷徑式思考偏誤。他們經常展現出團體迷思與過度自信，過於仰賴那些能夠為他們當下偏好的論述提供支持的證據，對於那些不合乎這項論述的證據則是置之不理。他們也會跟隨熱潮與流行，在不同時刻提倡不同觀念。他們太注重近期的經驗，又過於忽略遙遠的歷史。他們經常太把目光集中於能夠因應最近一場危機的藥方，卻不注意可能導致下一場危機的緊張關係。他們經常認為異議觀點是出於無知或自利，而不是真的對潛在狀況有不同看法。他們也具有強烈的排他性，對於自己人與外人畫出明確界線（你要不然就是這一行的正式成員，要不然就是其他人）。如同所有具備專門知識的人士，他們一旦發現外人侵入自己的領域，就會展現出傲慢的態度。換句話說，經濟學家也是人。他們的行為和一般人一樣，而不是想像中那種追求社會福祉最大化的超理性規劃者，問題是他們本身的模型有時候必須仰賴那樣的超理性人物。

　　不過，經濟學家不只是隨便一個群體。國內與國際政策的制定，正是出自於他們建構的智識環境。他們備受敬重，提出的意見也總是受到認真聆聽；諷刺的是，經濟情勢愈糟，他們的意見就愈是受到重視。經濟學家一旦誤判形勢（他們偶爾會這樣）就可能造成嚴重的損害。

　　不過，他們的判斷一旦正確，就會對人類福祉帶來巨大貢獻。我們這個時代最了不起的部分經濟成就，包括戰後時期全球貿易的復甦，以及中國與印度的崛起，背後都有著經濟學家持續不斷倡議的簡單但有力的觀念：貿易優於自給自足，誘因非常重要，市場是成長的引擎。我後續將會提出例證，經濟學當中的確有許多能夠而且應當受到讚揚的東西。

　　所以，本書不是一部簡單的道德劇，只呈現出黑白分明的好人與壞人。我對於將世界上各種問題都歸咎於經濟學家的說法不屑一顧，也沒有工夫理會市場基本教義派沾沾自喜的自吹自擂。我不會詆毀經濟學家的觀念，也不會加以鼓吹，而會呈現出那些觀念在不同時刻如何受到善用與誤用，以及我們如何能夠在這些觀念的基礎上建構一種比較好的全球化——不但比較合乎不同國家的價值觀與追求目標，而且也比較具有耐久性。截至目前為止，經濟學一直利弊交參，雖然通常是靈丹妙藥，但有時又是蒙古大夫。希望本書能夠幫助讀者針對這兩者做出明智的判斷。