在嚴格的城鄉二元結構下，除了如文革知識青年的上山下鄉運動等少數期間之外，中國城鄉的空間流動近乎停滯，城鎮居民和農民各自生活在彼此隔絕的世界。城鄉之間不僅是兩個迥異的世界，也是人為政策下兩個不平等的世界。國家傾其資源投注在城市，根據呂曉波（Xiaobo Lu）與裴宜理（Elizabeth J. Perry）的分析，城市包括企業與公共部門所構成的「單位」，成為國家提供生活必需品、住房、教育等經濟和社會福利資源配給的基本組織。在財政不堪負荷的情況下，國家卻號召農村「自力更生」，而將農村摒除在經濟計畫資源之外。換言之，中共採行蘇聯模式，基本上是剝削農民，犧牲了農業部門。
暫且不論華國鋒的計畫是否符合經濟理性，純就資源分配的政治邏輯來觀察他的發展策略，其農業政策有利於爭取原本左傾路線者的擁護，工業政策則賦與重工業部門更龐大的政策資源，同時重工業又多屬「條條」管理模式，自然可獲得中央主管重工業部門者的支持。同理，鄧小平所揭櫫的重大改革政策，如認可包產到戶的農業措施，支持鄉鎮企業的發展，建立經濟特區，無疑是要爭取農業改革者和輕工業部門對他的支持。更重要的是，用謝淑麗（Susan L. Shirk）的說法，鄧小平也效法毛澤東在大躍進和文革期間「打地方牌」的策略，實行財政分權的「分灶吃飯」政策，允許各省建立自己的外貿公司，將財政和外貿權利下放給地方政府，收攏地方政府以反制華國鋒條條結構下的重工業發展策略。因此，鄧小平的改革策略，就某種程度而言，蘊藏著爭奪權力的政治計算。支持農業改革，把權力下放給地方政府，這是有利於鄧小平收攏反農業左傾路線、反重工業部門的政治力量。
漸進改革的模式雖釋放了旺盛的經濟動能，但它的進展在九○年代也遭遇瓶頸。鄉鎮企業名義上雖為農民集體所有，但實際上則隸屬鄉政府、村級政府所有，形成企業對地方政府的依附。美國學界概括稱之為「地方法人主義」（local state corporatism），把地方政府與企業的關係視同公司內部的關係，地方政府的角色猶如公司的董事會。同時，將這種地方政府與企業的關係，比附為日本、南韓、台灣等東亞發展型國家的成功經驗，認為地方政府在強烈發展經濟的動機之下對企業的干預，是不可或缺的成功因素。但這種政治與經濟份際不明，政企角色混淆的關係，往往也是所謂制度性貪汙現象得以叢生的溫床。如何透過產權的改革，已成為中共理清這種政企關係的當務之急。
