序言
法治灣區建設是大灣區發展的當務之急
朱國斌 香港城市大學法律學院教授
粵港澳大灣區建設在國家整體發展大局中具有重要戰略地位，建設大灣區具有全域性的戰略意義。2017年7月1日，國家發展和改革委員會、廣東省政府、香港特別行政區政府、澳門特別行政區政府四方聚集在香港，共同簽訂了《深化粵港澳合作推進大灣區建設框架協議》。2019年2月18日，中共中央、國務院印發《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，這標誌著粵港澳大灣區發展建設翻開新的一頁。作為國家整體發展戰略的一部分，大灣區之於珠三角地區、更具體地講之於“9+2”（廣東九市和香港澳門兩個特區）來說，意義更加直接、顯著和重要。
客觀認識大灣區建設的法制困境
自中央公布“推進大灣區建設”政策導向和“發展規劃”以來，坊間對此項國家級建設發展工程樂觀者居多，幾乎一致認為只要有中央出政策和廣東地方加以政策配合就萬事大吉了。綜觀目前粵港澳大灣區研究現狀，竊認為：目前研究成果仍然過於宏觀抽象，更多地是在解讀和論證中央政策，比較而言缺乏扎實的調查和實證研究以及比較研究；研究成果沒有在地化（即針對性政策與立法方案），鴨背澆水超然滑過，缺少實踐基礎；研究態度過於樂觀，沒有預計到實施中可能和必定出現的具體問題和現實困難；甚至沒有見到政府其他官方機構組織開展系統性的對策性研究，特別是在香港特區。
法律人看問題更加注重實踐理性，更加關注事物發展自身的邏輯性和規律，更加喜歡從規則變革和問題解決（problem-solving）入手。竊以為，大灣區戰略成功與否，不僅取決於中央的政治決斷和地方政府的呼應，更取決於三地之間法律與規則的銜接與實操機制的對接。也正因為大灣區具有“一國、兩制、三法域、三關稅區”的多元特徵，如何進一步完善三地間的法律合作（包括法律服務業合作），完善制度協同並推出制度創新，並使之順利落地實施，始終值得宏觀決策者、政策研究者、學術與實務界予以更系統的理論洞察與更務實的實踐探索。
突破法律壁壘需要高屋建瓴
當下大灣區建設面臨“一個灣區、兩種性質法律制度、三個司法管轄區”帶來的法律壁壘和法律衝突的困境。要順利推進大灣區建設就必須突破大灣區之間的法律障礙和實踐中的法律困境，這就必定需要在“一國兩制”之下尋找創新空間，需要突破因為“兩制”而帶來的長期隔閡與約定俗成，需要打破常規，最終建立適應大灣區發展的新的法律協同合作秩序與爭端解決機制。
打破常規與創新旨在解決統一與多元的問題。2020年10月14日，習近平總書記出席深圳經濟特區建立40周年慶祝大會發表講話中特別指出：“要抓住粵港澳大灣區建設重大歷史機遇，推動三地經濟運行的規則銜接、機制對接”。把它應用到大灣區建設也是有現實指導意義的。
實際的困難可能是，三地政府可能有心無力，因為舊制度秩序的突破和新制度的建立需要凌駕於三方之上的政治的和法律的領導權威，需要頂層設計和中央駕馭。早在2019年，本人曾就這樣建議：“當務之急是設立粵港澳大灣區合作指導委員會（Steering Committee），由中央（全國人大或其常委會）授權，在中央人民政府的主導下，以兩個特區政府及廣東省政府三方作為平等主體出席，珠三角九市共同參與；其主要功能是不斷推動重大決策和法律的制定，協調宏觀行政事務，解決行政與法律衝突。”（《粵港澳大灣區建設的法律困境與應對》，《明報》2019年11月1日）
法制建設需要量身定做、制度創新
目前來看，首先有這樣兩方面亟需決策者和立法者予以考慮：一是變“軟法”為“硬法”。“變《深化粵港澳合作推進大灣區建設框架協議》和《粵港澳大灣區發展規劃綱要》這類指導性文件為全國性法律，確保粵港澳大灣區建設‘有法可依’”。雖然中央主導出台了系列政策，粵港澳各城市亦公布不少呼應性政策舉措，但此類文件仍然屬於“軟法”的範疇；嚴格來講，它們不具備“法律”的地位，不屬於法律淵源。“唯有全國人大及其常委會根據《立法法》，制定《粵港澳大灣區合作建設發展框架法》才能解決正當性、授權及粵港澳三方合作原則和方法問題。” 全國人大或其常委會制定“框架法”屬全國性法律，可以根據港澳基本法第18條，分別列入港澳基本法附件三，在特區予以直接實施或在地化後實施。（參見2019年文）
二是明確授權粵港澳三地制定省區級地方性法律，根據《框架法》直接落實大灣區發展規劃綱要。授權立法是中國改革開放成功的重要有效經驗，能夠充分調動地方積極性和創新性。《框架法》本身可以包含授權條款，完成授權過程；之後，經授權的地方立法可以分兩個層次完成：一是粵港澳三地立法機關（廣東省人大和港澳立法會）通過相關地方性法律，二是珠三角九市立法機關根據實際情況和立法權限制定執行性地方性法規和規章。“如此可解決立法時機和立法內容配套的問題，即確保各合作方同步立法，實現大灣區法律協同。”（參見上述文）
三是，當下需要思考創設新的衝突解決機制。本人一直認為，中央應該研究籌劃設立在組織上獨立於特區法院和廣東法院的大灣區衝突法法院（Conflict of Laws Court）的可能性。當然，此等法院的設立必須有全國人大或其常委會授權。化解大灣區法律衝突問題，主要還得依賴法院制度的建立。深圳前海法院正在積累跨境法律衝突的司法裁判經驗，有待觀察和總結，但從性質上和從層級上看，它還不能夠取代旨在解決程序法問題（區際衝突法律規則的確立、管轄權爭端和準據法選擇適用）的衝突法法院。此外，應該考慮設立大灣區仲裁中心（The Greater Bay Area Arbitration Center）的可能性，該仲裁中心僅受理港澳兩個特區與珠三角九市之間的區際民商事糾紛。與此有關，我們也要考慮到該中心與現有的區域性仲裁中心的競爭與合作問題。
而在法律服務業合作方面，三地合作已經取得了令人欣喜的重大進步。根據2020年8月11日全國人大常委會通過的《關於授權國務院在粵港澳大灣區內地九市開展香港法律執業者和澳門執業律師取得內地執業資質和從事律師執業試點工作的決定》和同年10月5日國務院辦公廳發布的《香港法律執業者和澳門執業律師在粵港澳大灣區內地九市取得內地執業資質和從事律師執業試點辦法》，已經設立特別考試機制，邀請港澳兩地律師參加考試，成為“大灣區律師”，在粵港澳大灣區內地九市執業。在司法部統籌下，2021年粵港澳大灣區律師考試業已完成，2022年執業考試在準備中。其實，在“先行先試”的措施下，廣東省司法廳2019年7月就公布《廣東省司法廳關於香港特別行政區和澳門特別行政區律師事務所與內地律師事務所在廣東省實行合夥聯營試行辦法（2019年修訂）》，率先落實在廣東省設立的合夥聯營律師事務所的進一步開放措施，包括取消香港律師事務所與內地律師事務所的合夥聯營律師事務所港方出資比例不得低於30%的限制，以及可以用本所名義直接聘用內地及香港律師等。這些措施無疑為三地律師業合作提供了大好的法律環境。我們有理由相信，法律服務業合作前景將會是開闊的。
建設“法治灣區”
“法治灣區”既是大灣區建設成功的管治理念、制度基礎，同時也應該是大灣區建設的目標，故應該明確提出建設“法治灣區”這一指標。徒有政策而無法律，短期而言，或者說對於珠三角九市而言，都不會構成太大的障礙；但是在兩個特別行政區，再好的政策也不易落地，只會停留在字面上和口頭上，因為特區的管治特點和治理方式是法律治理，而非政策治理。前車之鑑，過往中央政府曾就粵港澳三地合作和“泛珠三角”（“大9+2”）地區合作出台過不少好政策和建議，但是它們在特區執行基本上不了了之，因為這些政策沒能夠完全在地化，沒有轉化成為白紙黑字的法律。
加強大灣區建設法律研究
在“一國、兩制、三法域”大背景之下建設大灣區本身就具有極大的挑戰性。相對而言，內地學者，特別是大灣區的學者比較而言已經走在前面了。就本人受邀參加演講或主持的學術活動而言，遠的有2018年6月在廣州由廣東財經大學舉辦的大灣區法律論壇，2019年9月廣東法學會港澳基本法學會舉辦的大灣區青年發展法律論壇，近的有2021年12月由中國人民大學舉辦的大灣區建設中的法治框架與制度創新學術研討會，這些論壇共同為深入研討大灣區建設中的各種法律問題做出了很好的鋪墊和重要貢獻。
在此背景下，今年1月21日，香港城市大學法律學院在香港組織了第一次較大規模的法律研討會，匯集學者、法律專業人士和政府法律決策部門首長於一堂，暢所欲言。能夠邀請到中聯辦法律部門主管、港澳特區政府法律部門首長出席並發表具有政策導向性的演講，很有意義。研討會主題相對集中，專注於“粵港澳大灣區法律衝突、合作與規則銜接”，其下按照四個分主題展開，即：（i）粵港澳大灣區建設的法律應對：現狀、問題與理論重建；（ii）粵港澳大灣區府際合作之規則銜接與創新；（iii）粵港澳大灣區司法與其他爭端解決機制及其創新；（iv）粵港澳大灣區法律服務業合作與對接及其他法律協作場景。從整體上看，既把握宏觀視野，突出制度與理論重點，又特別關注實踐中提出的實際問題。
竊以為，就大灣區建設法律合作而言，民間研究和官方政策研究相輔相成，使之相得益彰。大灣區建設需要更多學者和政策研究機構與民間智庫集思廣益，共同為粵港澳大灣區建設獻計獻策，造福大灣區。
致謝
本書就是基於上述研討會發表的部分報告而來。受邀請的作者在會後對各自報告進行了全面修正和改編改寫，使其品質更加具有科學性、學術性，使其內容更加具有針對性和關聯性，使其形式上更加符合學術和出版規範。在此，本人首先要特別感謝文章作者們體現的專業精神，和他們的傾心合作和貢獻。同時，本人要藉此機會感謝全體與會者，包括致辭嘉賓、政府官員、立法會議員、主持人、報告人、出席者，對會議的熱情和大力支持，他們的出席就是會議成功的保障。與此同時，本人也要在此記錄對城大法律學院及辦公室行政人員的衷心感謝，他們提供的行政與設備支持使得會議得以有效率、無障礙進行。此外，本人感謝鄧凱博士慷慨應邀參加本書編輯工作，感謝研究助理胡洛菩小姐、馮柏林先生、何舒敏小姐提供的編輯支持服務。最後，本人衷心感謝粵港澳高校聯盟對會議和出版的全力支持。
這應該是本人第四次和三聯書店（香港）有限公司合作。本人很敬佩出版社負責人的出版視野和專業眼光。責任編輯蘇健偉先生瞭解市場需要，具有很強的組稿能力，工作中認真負責，既具專業精神，又有編輯能力，而且效率高，與作者溝通順暢。與他和他所代表的三聯書店合作是一個令人愉快的過程。當然，本人希望日後能與三聯書店多多合作，為了學術，為了知識，為了實踐。
是為序。
二○二二年四月初
香港城市大學法律學院，獅子山下
